中國消費者報報道（記者任震宇）10月30日，市場監(jiān)管總局對此前國務(wù)院反壟斷委員會印發(fā)的《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》進行解讀，《指南》細化了《反壟斷法》第四十五條對承諾制度的規(guī)定，鼓勵經(jīng)營者通過自主承諾，自我糾正壟斷行為，消除不利影響。

細化自我承諾規(guī)則

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對有關(guān)經(jīng)營者涉嫌實施壟斷行為開展調(diào)查時，如果相關(guān)經(jīng)營者承諾改正自身行為，主動采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認為相關(guān)經(jīng)營者的承諾可以消除行為可能給市場競爭帶來的損害，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以作出接受經(jīng)營者承諾的決定，中止反壟斷調(diào)查，經(jīng)營者履行承諾后，終止案件調(diào)查。

市場監(jiān)管總局表示，建立完善的經(jīng)營者承諾制度對加強和改進反壟斷執(zhí)法、保護市場公平競爭具有重要意義。一是有利于盡快恢復(fù)公平競爭市場秩序；二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率；三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源?！斗磯艛喾ā返谒氖鍡l對承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調(diào)查的條件、恢復(fù)調(diào)查的情形以及執(zhí)法機構(gòu)作出終止調(diào)查決定的條件。由于《反壟斷法》關(guān)于承諾制度的規(guī)定相對較為原則，在執(zhí)法實踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實踐中更加準確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國務(wù)院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》制定《指南》，經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營者與執(zhí)法機構(gòu)溝通、執(zhí)法機構(gòu)對承諾措施的審查措施、執(zhí)法機構(gòu)依法作出終止調(diào)查、中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等。

鼓勵經(jīng)營者盡早提出承諾

承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機構(gòu)鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾?！吨改稀分卸嗵幹贫仍O(shè)計體現(xiàn)了這一原則。

市場監(jiān)管總局表示，《指南》鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營者提出承諾前，可以與執(zhí)法機構(gòu)進行必要的溝通。執(zhí)法機構(gòu)可以告知經(jīng)營者涉嫌壟斷行為的基本事實以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營者進行溝通。在溝通基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者自愿提出承諾。執(zhí)法機構(gòu)對涉嫌壟斷行為調(diào)查核實后，認為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營者提出承諾。提出承諾應(yīng)該在執(zhí)法機構(gòu)核實涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機構(gòu)一般不再接受。

明確適用承諾制度的條件和程序

市場監(jiān)管總局表示，《反壟斷法》中對承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎(chǔ)上進行了細化，增強了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營者提出承諾提供了明確指引。

承諾的措施可以是結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益等；行為性措施包括調(diào)整定價策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網(wǎng)絡(luò)或者平臺等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專利、技術(shù)秘密或者其他知識產(chǎn)權(quán)等。

《指南》明確了執(zhí)法機構(gòu)在對經(jīng)營者的承諾進行審查時可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度，經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時間、后果及社會影響，經(jīng)營者承諾的措施及其預(yù)期效果。經(jīng)營者應(yīng)以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明、履行承諾的時間安排和方式以及需要承諾的其他內(nèi)容。執(zhí)法機構(gòu)收到承諾后將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)。經(jīng)營者按照中止調(diào)查決定書的要求，向執(zhí)法機構(gòu)書面報告承諾的履行情況。執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當對經(jīng)營者履行承諾的情況進行監(jiān)督。經(jīng)營者履行承諾過程中，因自身經(jīng)營狀況或者市場競爭狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機構(gòu)申請變更承諾措施。執(zhí)法機構(gòu)對變更申請進行審查，并將是否同意變更承諾措施的結(jié)果書面告知經(jīng)營者。經(jīng)營者履行承諾的，執(zhí)法機構(gòu)可以決定終止調(diào)查，并制作終止調(diào)查決定書。

細化適用承諾制度的法律后果

市場監(jiān)管總局表示，承諾制度雖然不是針對經(jīng)營者實施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過糾正經(jīng)營者行為消除涉嫌壟斷行為產(chǎn)生的后果，同樣是一項嚴肅的法律程序?！吨改稀烦浞煮w現(xiàn)了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規(guī)范承諾制度在執(zhí)法實踐中的應(yīng)用，實現(xiàn)承諾制度的目標。

《指南》規(guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價格，限制商品生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，分割銷售市場或者原材料采購市場。

執(zhí)法機構(gòu)作出中止調(diào)查決定前，經(jīng)營者可以撤回承諾。經(jīng)營者撤回承諾的，執(zhí)法機構(gòu)將終止對經(jīng)營者承諾的審查，繼續(xù)對該涉嫌壟斷行為進行調(diào)查，并不再接受經(jīng)營者提出的承諾。如果出現(xiàn)經(jīng)營者未履行承諾的情況，執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當恢復(fù)對涉嫌壟斷行為的調(diào)查，恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。

引入第三方參與制度實施

市場監(jiān)管總局表示，承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與經(jīng)營者之間就某種反競爭問題達成一致的解決方式，但是承諾措施的實施是否能夠有效消除經(jīng)營者行為可能造成的排除、限制競爭影響，需要從更廣的范圍來考量。為了充分保障第三方和社會公眾的正當利益，《指南》在制度設(shè)計上注重第三方的參與。

在經(jīng)營者與執(zhí)法機構(gòu)就承諾內(nèi)容進行溝通的過程中，經(jīng)執(zhí)法機構(gòu)和經(jīng)營者一致同意，可以共同邀請第三方經(jīng)營者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等共同參加討論。

在執(zhí)法機構(gòu)對經(jīng)營者的承諾進行審查時，如果認為經(jīng)營者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營者、消費者的合法權(quán)益或社會公共利益，可以就經(jīng)營者承諾的措施向社會公開征求意見。對社會公眾等各方提出的意見，執(zhí)法機構(gòu)認為需要采納的，可以建議經(jīng)營者對承諾的措施進行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營者不愿意對承諾的措施進行修改并且無法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機構(gòu)可以終止經(jīng)營者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對涉嫌壟斷行為進行調(diào)查。如果修改后承諾的措施在性質(zhì)或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機構(gòu)可以再次向社會公開征求意見。在執(zhí)法機構(gòu)作出中止調(diào)查決定后，如果行業(yè)主管部門、消費者或者其他經(jīng)營者認為經(jīng)營者出現(xiàn)依法應(yīng)當恢復(fù)調(diào)查的情形，可以向執(zhí)法機構(gòu)提出恢復(fù)調(diào)查的建議。