長期以來，地方之間的經(jīng)濟競爭是促進我國經(jīng)濟高速增長的重要動力，但隨著國際發(fā)展環(huán)境與國內(nèi)發(fā)展階段的變化，在長期缺乏規(guī)范與約束的情況下，地方競爭開始呈現(xiàn)盲目競爭、過度競爭、無序競爭與限制競爭等特點，并最終導致了較為普遍的地方保護與市場分割等問題，這不僅嚴重制約了我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的順利發(fā)揮，也在一定程度上阻礙了我國高質(zhì)量發(fā)展目標的實現(xiàn)。在這種背景下，通過反壟斷法的全面貫徹與深入落實，來引導地方政府實現(xiàn)高質(zhì)量競爭，將是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標的根本前提。
一、高質(zhì)量發(fā)展要求高質(zhì)量的地方競爭
黨的二十大報告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。在影響發(fā)展質(zhì)量的諸多因素中，由于政府在我國發(fā)展體制中的重要地位與顯著作用，地方政府的行為及地方之間的發(fā)展關系對發(fā)展模式的質(zhì)量具有舉足輕重的影響。在這種背景下，想要順利實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標，就必然要求地方之間能夠形成高質(zhì)量的競爭格局。然而，由于我國行政區(qū)劃層級多、行政區(qū)域數(shù)量多，確保地方發(fā)展行為遵循高質(zhì)量發(fā)展要求并加快形成高質(zhì)量的地方競爭格局并非易事。其中，規(guī)范和約束地方發(fā)展行為的法律依據(jù)長期缺失，是制約這一目標順利實現(xiàn)的主要因素。
由于發(fā)展起點相對較低，盡可能加快發(fā)展速度從而提高整體經(jīng)濟發(fā)展水平是我國過去發(fā)展模式的主要目標，也是地方競爭模式得以形成的重要前提。在這種模式下，地方政府在招商引資、培育主導產(chǎn)業(yè)、實施產(chǎn)業(yè)政策、吸引集聚要素等領域具有較大的發(fā)展自主權，這種自主權一方面極大地激發(fā)了地方的積極性和創(chuàng)造性，釋放了經(jīng)濟發(fā)展活力，推動地方經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著成就，但另一方面，也要看到，這種較大的發(fā)展自主權也使得很多地方政府在發(fā)展過程中陷入了過度追逐自身利益的路徑依賴，主要表現(xiàn)為地方經(jīng)常性地將自身發(fā)展利益置于整體區(qū)域發(fā)展利益之上，甚至對鄰近地區(qū)采取“以鄰為壑”的競爭政策和“零和博弈”的博弈策略，嚴重制約了區(qū)域一體化發(fā)展水平的提高以及超大市場規(guī)模優(yōu)勢的發(fā)揮。
面對這些難題，我國自上世紀90年代就陸續(xù)出臺了一系列旨在破除地方保護與市場分割的文件，如1990年國務院發(fā)布《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》、2001年國務院出臺《禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、2013年國務院發(fā)布《關于清理在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》、2014年商務部等九部門聯(lián)合發(fā)布《消除地區(qū)封鎖打破行業(yè)壟斷工作方案》、2016年國務院發(fā)布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》、2019年市場監(jiān)管總局等四部門發(fā)布《關于開展妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施清理工作的通知》。從實施效果看，這些文件在破除地方保護和市場分割上，發(fā)揮了重要作用，也取得了顯著成效，但由于這些文件并沒有上升至法律高度，對很多地方保護與市場分割行為的約束性不強，很難引領地方之間順利形成高質(zhì)量的競爭格局。
針對這一情形，2022年新修訂的反壟斷法明確了競爭政策的基礎地位和公平競爭審查制度的法律地位，首次提出“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應當進行公平競爭審查”，這一變化不僅為地方發(fā)展行為的規(guī)范指明了發(fā)展方向，也為約束地方的無序競爭行為提供了制度保障，是實現(xiàn)地方高質(zhì)量競爭和最終高質(zhì)量發(fā)展目標的重要工具。
二、反壟斷法引領高質(zhì)量地方競爭的四個方向
在新反壟斷法的引領與保障下，高質(zhì)量的地方競爭格局將逐漸趨向充分競爭、公平競爭、正向競爭與持續(xù)競爭等四大特征。
第一，反壟斷法可實現(xiàn)地方之間的充分競爭。在加快構建新發(fā)展格局的背景下，來源于地方保護與市場分割的競爭不充分現(xiàn)象，會導致巨大的市場規(guī)模損失與潛在發(fā)展空間的損失。而新反壟斷法第十條明確提出的“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”這一要求，將加快地方充分競爭格局的形成，為超大規(guī)模市場優(yōu)勢的發(fā)揮奠定制度基礎。
第二，反壟斷法能保證地方之間的公平競爭。公平競爭是市場經(jīng)濟制度的核心要義，反壟斷法的第一條就明確提出本法的制定目的是“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”。然而，由于經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的利益多歸屬于經(jīng)濟活動的發(fā)生地，這使得地方區(qū)域在相互競爭過程中，往往會對轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營主體與外部的經(jīng)營主體采取歧視性和差異性的政策待遇。面對這一情形，反壟斷法第四十一條所禁止的五種情形就是保證地方之間公平競爭的有力依據(jù)。
第三，反壟斷法將形成地方之間的正向競爭。在對地方競爭行為沒有進行約束之前，地方在競爭過程中會經(jīng)常性地采用“互害式招商”“挖墻腳型引資”“攀比式優(yōu)惠政策”等負向競爭手段。此類競爭不僅無助于整體區(qū)域發(fā)展水平的提高，還會加大個體區(qū)域的發(fā)展壓力。針對這一現(xiàn)象，新反壟斷法要求各地方政府賦予所有經(jīng)營主體一視同仁的市場地位與政策待遇，將有助于引導地方摒棄“互挖存量、追逐數(shù)量”的負向競爭模式，走向“做大總量、提高質(zhì)量”的正向競爭模式。
第四，反壟斷法會帶來地方之間的持續(xù)競爭。國內(nèi)外的經(jīng)濟實踐都充分表明，競爭是推動企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地方發(fā)展質(zhì)量不斷提高的根本動力。在反壟斷法沒有對地方政府行為進行約束與規(guī)范前，憑借著自身的主導地位，地方政府往往能夠?qū)ζ渌?jīng)營主體的行為產(chǎn)生巨大影響，進而干擾正常的市場競爭過程甚至會抑制競爭行為的持續(xù)發(fā)生。顯然，這種情況不利于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的持續(xù)提升。反壟斷法第五條明確提出的“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應當進行公平競爭審查”這一規(guī)定，有助于確保地方之間的競爭能夠持續(xù)、有序、高質(zhì)量的進行。
三、反壟斷工作進一步保障高質(zhì)量地方競爭的思路
隨著反壟斷法的成功修訂，加快形成高質(zhì)量地方競爭格局已經(jīng)具有了堅實的制度基礎和保障，但考慮實現(xiàn)這一目標的長期性與艱巨性，未來的反壟斷工作還要著重做好如下四個方面的工作。
第一，以中國共產(chǎn)黨的領導為根本前提。黨的領導是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，是做好反壟斷工作的根本保證。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，公平競爭法律制度體系不斷完善，反壟斷監(jiān)管執(zhí)法持續(xù)加強和改進，為建設高標準市場體系、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展作出積極貢獻。在新反壟斷法中明確“反壟斷工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導”，是堅持黨對一切工作領導的必然要求，也是確保反壟斷工作始終沿著正確政治方向前進的必然要求，更是確保地方之間能夠順利形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序市場體系的必然要求。
第二，以規(guī)范權力運行為根本目標。從表面看，導致地方保護與市場分割現(xiàn)象的直接成因是地方政府對經(jīng)營主體采取的歧視性政策，但從本質(zhì)看，導致這一現(xiàn)象的根本原因是地方政府的發(fā)展權力運行缺乏約束。因此，未來的反壟斷工作要高度重視地方發(fā)展權力的規(guī)范運行，針對地方政府直接參與或間接參與市場經(jīng)濟活動的各種行為，反壟斷部門要制定系統(tǒng)性與精準性的監(jiān)督與規(guī)范方案，提高對地方保護與市場分割行為的反應靈敏度和處置力度，從根子上凈化地方保護與市場分割行為形成的權力運行“土壤”。
第三，以處理好政府與市場關系為根本抓手。在發(fā)揮具體作用的過程中，政府“有形的手”與市場“無形的手”各有利弊，協(xié)調(diào)“兩只手”共同發(fā)揮作用是反壟斷工作的根本抓手。當前，反壟斷法明確了競爭政策的基礎地位，這是處理政府與市場關系的根本原則，這一原則既完善了市場壟斷的監(jiān)管規(guī)則，又明確規(guī)定公平競爭審查制度并細化濫用行政權力排除、限制競爭相關規(guī)定，為加強和改進反壟斷監(jiān)管執(zhí)法奠定了堅實基礎。此外，未來的反壟斷工作還要堅持防止市場壟斷和打破行政性壟斷并重，為各類經(jīng)營主體發(fā)展創(chuàng)造更加廣闊的市場空間和更加優(yōu)良的競爭環(huán)境，提高市場經(jīng)濟整體競爭質(zhì)量和水平。
第四，以公平競爭審查制度為根本保障。公平競爭審查制度是黨中央、國務院深化經(jīng)濟體制改革的重要舉措，對于保障各類經(jīng)營主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭從而形成高質(zhì)量的地方競爭格局具有重要意義。在未來的反壟斷工作中，應以《公平競爭審查制度實施細則》為依據(jù)，既要嚴格審查增量政策，把公平競爭審查落實到每一項政策措施的起草和決策過程中，切實保障公平競爭審查的實際效果，防止再出臺新的排除、限制競爭的政策措施，也要有序清理存量政策，按照“誰制定、誰清理”的原則，政策制定機關對存量政策措施依照公平競爭審查標準定期評估，區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙公平競爭的各種規(guī)定和做法。 [中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部副教授 蔡之兵]
